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2018年中國銀行業監管體制及政策
發布時間:2018-10-30 16:14
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           參考觀研天下發布《2019年中國行業分析報告-行業運營態勢與發展潛力評估

          (一)主要監管機構及職責

         1、全國性監管機構

          (1)中國銀監會

          中國銀監會是國內銀行業主要監管機構,負責對在國內設立的銀行業金融機構實行監督和管理,包括在中國境內設立的銀行業金融機構(包括商業銀行、城市信用合作社、農村信用合作社、其他吸收公眾存款的金融機構及政策性銀行,以及受其監管的非銀行金融機構,如資產管理公司、信托公司、財務公司和金融租賃公司)和國外金融機構在中國境內設立的分支機構或辦事機構。

          根據《銀行業監督管理法》及相關法規,中國銀監會的主要職責包括:制定并發布對銀行業金融機構及其業務活動監督管理的規章、規則;審查批準銀行業金融機構的設立、變更、終止以及業務范圍;對銀行業金融機構的董事和高級管理人員實行任職資格管理;制定銀行業金融機構的審慎經營規則;對銀行業金融機構的業務活動及其風險狀況進行非現場監管,建立銀行業金融機構監督管理信息系統,分析、評價銀行業金融機構的風險狀況;對銀行業金融機構的業務活動及其風險狀況進行現場檢查,制定現場檢查程序,規范現場檢查行為;對銀行業金融機構實行并表監督管理;會同有關部門建立銀行業突發事件處置制度,制定銀行業突發事件處置預案,明確處置機構和人員及其職責、處置措施和處置程序,及時、有效地處置銀行業突發事件;負責統一編制全國銀行業金融機構的統計數據、報表等。

          中國銀監會及其派出機構,通過現場檢查和非現場監管方式,對銀行業金融機構及其分支機構的業務活動進行監管。如果銀行業金融機構及其分支機構違反相關法律法規,中國銀監會有權采取糾正和懲罰措施,其中包括罰款、責令暫停部分業務、停止批準開辦新業務、限制分配紅利和其他收入及資產轉讓,以及停止批準增設分支機構等。銀行業金融機構已經或者可能發生信用危機,嚴重影響存款人和其他客戶合法權益的,中國銀監會可以依法對該銀行業金融機構實行接管或者促成機構重組,接管和機構重組依照有關法律和國務院的規定執行。

          中國銀監會的處罰措施包括:中國銀監會有權對銀行業金融機構的違法違規行為進行糾正和處罰,包括責令暫停部分業務、停止批準開辦新業務;限制分配紅利和其他收入;限制資產轉讓;責令控股股東轉讓股權或者限制有關股東的權利;責令調整董事、高管人員或者限制其權利;停止批準增設分支機構等。

          (2)中國人民銀行

           中國人民銀行是中國的中央銀行,負責制訂和實施貨幣政策和維持金融市場穩定。根據《中國人民銀行法》及相關法規,中國人民銀行的職責包括:發布與履行其職責有關的命令和規章;依法制定和執行貨幣政策;發行人民幣,管理人民幣流通;監督管理銀行間同業拆借市場和銀行間債券市場;實施外匯管理,監督管理銀行間外匯市場;監督管理黃金市場;持有、管理、經營國家外匯儲備、黃金儲備;經理國庫;維護支付、清算系統的正常運行;指導、部署金融業反洗錢工作,負責反洗錢的資金監測;負責金融業的統計、調查、分析和預測;作為國家的中央銀行,從事有關的國際金融活動;國務院規定的其他職責。

          2、 地方金融國資監管機構

          地方金融國資監管機構主要包括地方國資委和地方財政局,其通過多種方式代表地方政府履行出資人職責,如地方國資委直接代表政府行使出資人權利、由政府控股的企業行使出資人權利等。

          3、 其他監管機構

          根據不同的業務和運營情況,中國的商業銀行還受其他監管機構的監管,主要包括國家外匯管理局、中國證監會、中國保監會等。其中:國家外匯管理局負責銀行業金融機構外匯業務的資格認定與管理等;中國證監會負責銀行業金融機構的基金托管和代銷、證券發行、上市等事宜的審批以及上市銀行的監管等;中國保監會負責銀行業金融機構保險代理業務的審核等。

          (二)我國銀行業的主要法律法規及政策

          銀行業基本法律主要包括《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》、《中國人民銀行法》及《反洗錢法》等。

          銀行業規章制度主要涉及行業管理、公司治理、業務操作、風險防范和信息披露等方面:

          1、行業管理的規章制度主要有:《中國銀監會中資商業銀行行政許可事項實施辦法》、《中國銀監會農村中小金融機構行政許可事項實施辦法》、《中國銀監會辦公廳關于規范商業銀行同業業務治理的通知》、《商業銀行資本管理辦法(試行)》、《銀行業金融機構績效考評監管指引》《金融許可證管理辦法》、《中國人民銀行關于實行差別存款準備金率制度的通知》、《關于調整銀行市場準入管理方式和程序的決定》、《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》等;

          2、公司治理的規章制度主要有:《商業銀行公司治理指引》、《商業銀行董事履職評價辦法(試行)》、《股份制商業銀行董事會盡職指引(試行)》《商業銀行與內部人和股東關聯交易管理辦法》等;

          3、 業務操作的規章制度主要有:《商業銀行押品管理指引》《銀行辦理結售匯業務管理辦法實施細則》、《銀行辦理結售匯業務管理辦法》、《中國銀監會關于商業銀行資本工具創新的指導意見》、《銀行業金融機構衍生產品交易業務管理暫行辦法》、《商業銀行金融創新指引》、《貸款通則》等;

          4、 風險防范的規章制度主要有:《P2P 網絡借貸風險專項整治工作實施方案》、《中國銀監會關于印發商業銀行內部審計指引的通知》、《商業銀行流動性風險管理辦法(試行)》、《商業銀行并購貸款風險管理指引》、《中國銀監會關于印發商業銀行內部控制指引的通知》、《金融企業準備金計提管理辦法》、《商業銀行表外業務風險管理指引》、《商業銀行集團客戶授信業務風險管理指引》、《商業銀行信息科技風險管理指引》、《商業銀行聲譽風險管理指引》、《商業銀行操作風險管理指引》、《貸款風險分類指引》、《商業銀行合規風險管理指引》、《金融機構反洗錢規定》、《商業銀行市場風險管理指引》、《商業銀行不良資產監測和考核暫行辦法》等;

          5、 信息披露的規章制度主要有:《公開發行證券的公司信息披露編報規則第 26 號 —商業銀行信息披露特別規定》、《商業銀行全球系統重要性評估指標披露指引》、《商業銀行信息披露辦法》等。向若干特定行業和客戶提供貸款及授信的相關規章主要有:《關于規范整頓“現金貸”業務的通知》、《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》、《汽車貸款管理辦法》、《中國銀監會關于完善和創新小微企業貸款服務提高小微企業金融服務水平的通知》、《關于調整完善國家助學貸款相關政策措施的通知》、《關于加強 2013 年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》、《中國銀監會辦公廳關于農村中小金融機構實施富民惠農金融創新工程的指導意見》、《農戶貸款管理辦法》、《關于支持商業銀行進一步改進小型微型企業金融服務的補充通知》、《中國銀監會關于支持商業銀行進一步改進小企業金融服務的通知》、《流動資金貸款管理暫行辦法》、《個人貸款管理暫行辦法》、《商業銀行集團客戶授信業務風險管理指引》、《項目融資業務指引》、《商業銀行房地產貸款風險管理指引》等。(三)巴塞爾資本協議對我國銀行業監管的影響巴塞爾銀行監管委員會于 1988 年 7 月通過了巴塞爾協議 I,強調銀行必須擁有足以覆蓋其風險資產的充足的資本金,并提供了統一的計算標準。巴塞爾協議 I 將銀行資本金分為核心資本和附屬資本,并規定銀行的核心資本充足率不能低于 4%,資本充足率不能低于 8%。20 世紀 90 年代以來,出現了一些世界著名銀行倒閉或者損失嚴重的案例,一些國家和地區也頻繁爆發金融危機,銀行業越來越意識到,巴塞爾協議 I 僅僅強調信用風險是遠遠不夠的。2004 年 6 月 26 日,巴塞爾銀行監管委員會通過了巴塞爾協議 II,建立了有效資本監管的三大支柱,即最低資本要求、監管當局的監督檢查和信息披露。巴塞爾協議 II 代表了商業銀行風險管理的發展方向,提示了資本監管的風險敏感度和靈活性,有助于商業銀行改進風險管理和推動業務創新。

          為了穩步推進中國銀行業實施巴塞爾協議 II,推動商業銀行增強風險管理能力,提升資本監管有效性,中國銀監會于 2007 年 2 月 28 日頒布實施了《中國銀行業實施新資本協議指導意見》(銀監發[2007]24 號)。該意見認為,鑒于短期內中國銀行業尚不具備全面實施巴塞爾協議 II 的條件,中國銀監會及其派出機構遵循“分類實施、分層推進、分步達標”的原則穩步推進實施巴塞爾協議 II。中國銀監會及其派出機構將我國商業銀行分為“新資本協議銀行”和“其他商業銀行”兩類,并實施不同的資本監管制度。該意見規定新資本協議銀行應當自 2010 年底開始實施巴塞爾協議 II,其他商業銀行可以自 2011 年后提出實施巴塞爾協議 II 的申請。

          為了避免國際金融危機重演,2010 年 9 月 12 日,巴塞爾銀行監管委員會通過了巴塞爾協議 III,強調提高商業銀行監管要求,增強抵御金融風險的能力。同時,巴塞爾協議 III 確立了微觀審慎和宏觀審慎相結合的金融監管模式,并建立了全球統一的流動性監管量化標準。為了推動中國銀行業實施巴塞爾協議 III,增強中國銀行業的穩健性和國際競爭力,中國銀監會在 2011 年 5 月 3 日頒布實施了《關于中國銀行業實施新監管標準的指導意見》(銀監發[2011]44 號)。該意見立足中國銀行業實際情況,借鑒巴塞爾協議 III 的有關要求,進一步提高了我國銀行業穩健標準,并構建了一套維護我國銀行業長期穩健運行的審慎監管制度安排。2012 年 6 月 7 日,中國銀監會頒布了《商業銀行資本管理辦法(試行)》并于 2013 年 1 月 1 日起實施。該辦法堅持了國際標準與中國國情相結合、巴塞爾協議 II 和巴塞爾協議 III 統籌推進以及宏觀審慎監管和微觀審慎監管有機統一的總體思路,旨在提升商業銀行風險管控能力,引導商業銀行轉變發展方式,及促進商業銀行支持實體經濟發展。

          巴塞爾協議 II 與巴塞爾協議 III 的實施將對我國的商業銀行經營管理產生積極深遠的影響。一是推動商業銀行加強風險管理基礎設施建設,支持復雜的風險計量和管理流程,促進風險計量技術的持續優化以及風險計量結果的深入運用。二是促使商業銀行改進風險評估和計量技術。三是增強商業銀行風險治理的有效性,進一步改善風險管理的組織框架、風險管理政策和流程。

          (四)宏觀審慎評估體系的實施

          2016 年開始,中國人民銀行將 2011 年以來實施的差別準備金動態調整和合意貸款管理機制調整為宏觀審慎評估體系,以全面有效地管理金融部門多元復雜的資產端,加強貨幣政策的逆周期調整作用,進一步完善宏觀審慎政策框架,防范系統性風險,保障金融體系的穩定性。從金融穩定的角度出發,將差別準備金動態調整和合意貸款管理機制“升級”為更為全面的宏觀審慎評估體系是重大的金融穩定舉措,適應了我國金融體系資產端多元變化的新形勢。在這個政策實施的過程中,銀行業機構的發展理念、業務模式、風險管理等諸多方面將面臨著較大的轉型調整壓力。
宏觀審慎評估體系是一套更為全面、更具針對性的金融穩定政策框架,反映了監管機構對于金融體系資產配置和風險管控的能動應對。相對于差別準備金動態調整和合意貸款管理機制而言,其核心舉措有四個重大的變化:

          第一,從狹義信貸管理到廣義信貸管理。中國人民銀行將此前狹義信貸的管理轉為廣義信貸的管理,將債券投資、股權及其他投資、買入返售、存放非存款類金融機構款項等新型資產端組成部分悉數納入到管理體系之中。

         第二,強化資本充足率標準。宏觀審慎評估體系一共 7 類指標,分別是資本和杠桿情況、資產負債情況、流動性、定價行為、資產質量、外債風險、信貸政策執行等,其中資本充足率是核心指標,一旦資本充足率不達標,該機構宏觀審慎評估就不合格,資本充足率指標具有“一票否決”的性質。

          第三,從時點管理到日常管理。中國人民銀行不再設立信貸額度,根據需求進行調整,按照季度進行事后評估,但同時按月進行事中監測和引導。第四,從存貸款基準利率定價到市場化利率定價。中國人民銀行要求金融機構要提高自主定價能力和風險管理水平,約束非理性定價行為,防范其潛在的系統風險。

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